于今：中國西部大開發十周年的回顧與展望

　　一、中國西部大開發十周年回顧

　　1999年6月19日，江澤民同志在西安向全國發出實施西部大開發戰略的號召，至今，西部開發戰略已經實施了10年。

　　截至2008年，西部各省市繼續保持著穩定發展的良好態勢：工業保持較快增長、投資規模持續擴大、消費品市場持續旺盛、地方財政收入平穩增長。

　　1、經濟平穩快速增長，工業增加值持續增加

　　西部大開發戰略實施10年來,中國西部地區十二省、市（自治區）的國內生產總值總和（不含西藏地區）從13203.47億元（2000年）增長到55681.17億元（2008年），平均年增長率為13.04%，增速比同期全國平均水平快3.4個百分點；從西部各省市2008年國民生產總值來看，四川領跑西部，達到12506.3億元；內蒙第二，為7761.8億元；廣西第三，為7171.58億元。

　　2000年，西部地區規模以上工業增加值總量為4417.49億元，僅占全國工業增加值（39483.13億元）的11.1%，而2008年西部地區省份（不含西藏地區）規模以上工業增加值為21651.2億元，占當年全國規模以上工業增加值（100875億元）的21.4%，平均年增長率為21.97%。從總量來看，2008年西部地區規模以上工業增加值前三位的是四川（4939.33億元）、內蒙（3450.25億元）和陜西（2988.07億元），其中，內蒙古在12各省區中以24.5%的增速繼續排名首位，高出全國平均水平11.6個百分點，廣西以22.6%的增速位居其次。

　　2、投資規模持續擴大，拉動西部地區經濟增長

　　2000年，西部地區全社會基本建設投資額為2486.87億元，占國內總投資額的18.52%；2008年，西部地區全社會固定資產投資21626.5億元，占全國社會投資總額的 12.5%。10年來，西部地區基本建設投資額以年均30.2%的速度增長，明顯高于全國平均水平。從總量來看，2008年四川（7581.23億元）、內蒙（5516.04億元）和陜西（4835.12億元）三個省區的地區投資規模在12個省區中位列前三。截止2009年底，國家在西部地區在包括交通干線、水利樞紐、西電東送、西氣東輸、通信網絡等重大基礎設施建設以及農村基礎設施油路到縣、送電到鄉、廣播電視到村、人畜飲水、沼氣利用、節水灌溉等農村基礎設施建設等120項西部開發重點工程，總投資超過2.2萬多億元。

　　3、財政收入平穩增長，夯實西部地方經濟基礎

　　2000年西部地區十二個省區的財政收入總和為1127.17億元，占當年全國財政收入6406.1億元的17.5 %；而2008年，西部地區的地方財政收入總量上升到4480.21億元，占全國財政收入（61316.9億元）的 7.3%，年增速為18.82%。從總量上看，財政收入列前三甲的是 陜西（1104.21億元）、四川（1041.76億元）、內蒙（650.64億元）。為支持實施西部大開發戰略，中央財政不斷加大對西部地區的轉移支付規模，從2000年的1089億元增加到2008年的7933億元，年均增長28.2%；2000年-2008年中央財政對西部地區轉移支付累計達30338億元，占中央對地方轉移支付總額的43.6%。這些資金主要用于農、林、水利項目，技術進步和產業升級、社會事業項目，城市基礎設施建設、環保、公檢法司設施建設等，并適當提高對西部地區項目補助比例。

　　4、人均收入持續增加，西部地區人民生活水平得到顯著提高

　　西部大開發政策實施以來，伴隨國家對低收入人群收入標準的提高和對西部農村義務教育學生實行“兩免一補”以及新型農村合作醫療制度、農村低保制度等各項惠農政策的落實，西部地區城鄉居民收入穩步增長。2000年，西部地區人均收入僅為2707元；2008年，西部地區城市居民人均可支配收入平均為11567元 ，農村居民人均現金收入為 2830元，分別占全國水平的73.29%，59.44% 。從總量上看，重慶（15708.74億元，4126.21億元）、內蒙（14480.00億元，4650.00億元）、廣西（14146億元，3690億元）分列西部省份前三甲。這些表明，西部大開發對西部地區的經濟社會發展的推動作用巨大。

　　5、消費品市場需求持續旺盛，拉動西部地區經濟內需

　　2000年，西部地區十二省份的社會消費品零售總額為5997.2億元， 占全國總量（3.41526萬億元）的 17.6%；2008年西部地區消費品零售總額為1.8899萬億元，占全國總量（10.8488萬億元）的17.4%，平均年增長率為15.4%。西部地區居民消費品市場繁榮活躍，2008年有7個省市增速均超過全國平均水平（21.6%），其中陜西（25.3%）、重慶（24.3%）和內蒙（24.1%）分列前三位。從總量來看，四川（4800.76億元）最高；內蒙（2363.33億元）、廣西（2338.45億元）、陜西（2256.09億元）、重慶（2064.09億元）、云南（1507.58億元）、新疆（1026億元）和貴州（1014.85億元）均超過千億元。西部地區消費品市場需求的持續旺盛，拉動了地區經濟的內在需求，對于發展可持續的西部特色經濟奠定了良好的基礎。

　　6、生態環境保護成績顯著，科技文衛等社會公共事業快速發展

　　加強生態環境保護和建設是實施西部大開發的根本和切入點。西部大開發十年，先后實施了退耕還林、天然林保護、京津風沙源治理、退牧還草等生態工程，大力增加和恢復林草植被，水土流失減少，風沙危害減輕，長江上游、黃河上中游等重點流域生態環境明顯改善，國家西部生態安全屏障得到鞏固。截至2008年底，累計營造林4.03億畝，退牧還草工程累計安排草原圍欄建設任務5.97億畝，其中退耕地造林1.39億畝，占同期全國造林總面積的52%，工程區森林覆蓋率提高3個百分點。

　　天然林保護、四川重慶三峽庫區國土整治及水污染治理、青海境內江河源頭生態保護、巖溶地區石漠化綜合治理等重點區域生態治理與保護重點工程全面展開，并取得明顯成效。

　　在加強西部地區生態環境保護與建設的同時，以人為本，不斷加大對西部教育、科技和文化、衛生等事關民生的社會事業的投入。以廣西大學、新疆石河子大學、西藏大學為重點的西部地方重點高校基礎設施建設和學科建設步伐明顯加快。西部地區農村義務教育得到加強，7000多所中小學危房得到改造；農村醫療衛生條件得到明顯改善，國家陸續支持建設西部260所貧困縣醫院；西部基層干部交流和人才培訓工作逐步展開并取得了顯著成效。

　　西部大開發十年來所取得的成就，使全國各族人民特別是西部地區人民看到了西部發展的希望和前景，進一步增強了全面建設小康社會的信心和決心。實踐充分證明，黨中央、國務院關于實施西部大開發的戰略決策是完全正確的，確定的重點任務和采取的政策措施是符合實際的。

　　二、西部大開發經驗和教訓

　　西部大開發至今已有整整10年，黨和國家在西部經濟快速發展過程中也在不斷地總結經驗和吸取教訓，解放思想，更新觀念，從西部地區資源稟賦和經濟發展基礎的實際出發，堅持統籌兼顧，協調發展，探索符合西部地區自身實際的發展路徑，進一步努力完善這項惠及4億百姓、關系國計民生福祉的重大發展戰略。總結西部大開發十年以來的發展經驗，主要體現在如下幾個方面：

　　1、西部大開發戰略促進了西部經濟整體上實現持續高速發展

　　西部大開發10年來，地區國內生產總值的年平均增長速度達到了13.03％以上，比西部大開發戰略實施前（9.13%）提高近4個百分點，遠遠高于2008年全國的國內生產總值平均增長速度9%。以2008年為例，西部地區12個省區中，有11個省份增長率超過了10%，其中內蒙古自治區（17.2%）、陜西（15.6）、重慶（14.3）分列西部地區前三甲。經濟的高速發展使得各區域的人民生活水平得到了顯著的提高。

　　2、發展區域特色產業，帶動相關產業鏈的發展

　　西部地區產業結構中資源性特征明顯，在已有的產業結構當中原材料、采掘業等基礎性產品比重大，加工增值性產品比重較低。而今，西部地區在重視發揮資源優勢的基礎上，積極采取措施，提升經濟發展水平，將資源優勢向經濟優勢的轉化能力。這些措施主要包括：一是圍繞西部地區的礦產采掘業、原材料搞產品深加工和精加工；二是圍繞農業搞好農副產品的深加工和精加工，發展特色經濟；三是發展新型工業和比較優勢產業。西部地區因其自身的地理和區域因素，使得國家軍工工業、環保能源產業多集中在西部人煙稀少地區，西部地區應借助三線企業較強的人才、資源優勢，發展電子信息產業、航天航空工業以及現代生物技術產業等。

　　3、以人為核心，結合西部地區發展實際進行立體、生態、開放的開發

　　建國以來至西部大開發戰略實施之前，西部地區的經濟發展速度一直落后于東部地區，公共基礎設施建設十分薄弱。但是，在實施西部大開發戰略以來，西部地區結合自身的發展實際情況，利用其資源優勢，揚長避短，善于變不利為有利，化弱勢為優勢，創新自身發展模式。

　　經濟發展的最根本因素在于人，因此西部開發一直比較重視人才開發，以人為的引進和培養為核心進行立體開發、生態開發和開放開發。在人才開發方面，西部各省致力于提高勞動者的素質，努力造就和吸引優秀人才服務于西部。西部各省區在近些年陸續制定文化下鄉計劃，有組織地對現有勞動力進行文化掃盲，職業培訓等活動。同時，中央和西部地方政府制定了一系列的西部人才優惠政策，以獲得土地開墾權、所有權或資源開采權為優惠條件吸引人才西遷。

　　在生態開發方面，西部開發中十分重視環境和生態保護、利用和開發工作。在礦產資源開發中，重視資源的集約利用和綜合利用，加強對礦區的生態環境保護。推廣優良林種，建設三北防護林。同時，加強對生態脆弱地區的保護與恢復，在保護的基礎上適當發展生態旅游。

　　在開放開發方面，中央政府通過擴大對東部和國外的開放來促進西部的開發。利用西部豐富的資源和原材料、低廉的勞動力成本、廣大而空白的市場，來吸引東部的企業到西部建廠或進行經濟合作；西部地區也利用自身的區位優勢，加強與周邊國家和東部各省的聯系，建立了以東盟-廣西自由貿易區、中亞次經濟貿易區為代表的邊境貿易區域。中央政府對自由貿易區所賦子的特殊政策、法律保護，盤活了西部地區的經濟發展。

　　經過近十年西部地區的發展和探索，在總結已取得顯著成就的同時西部地區的經濟發展同樣給我們留下諸多值得進一步思考和解決的問題。

　　第一 東、西部地區經濟發展水平、收入差距進一步拉大。西部大開發戰略實施以來，西部經濟增長速度雖然在逐步加快，但相比較東部發達地區而言仍然較低。這種不平衡的增長格局，勢必導致人才、資金、技術等資源向東部，特別是沿海地區集聚，從而使得東、西部在經濟發展水平、人均收入、基礎設施、文化教育、醫療衛生等方面的差距進一步拉大。

　　第二 西部地區軟硬投資環境發展不協調。西部大開發十年來，中央政府和東部發達地區雖然對西部貧困落后地區進行了大規模的投資建設，使西部地區基礎設施和生態環境穩步提升。但由于西部地區的改革開放嚴重滯后，投資硬環境與軟環境建設依舊非常薄弱，遠不適應、不能支撐西部經濟發展的需要。總體上看，西部地區的經濟發展主要制約因素聚焦在觀念、體制和人才等三方面。因此，中央在對西部地區進行投資和扶持的同時，應進一步的加大對地區軟實力的建設。只有軟環境建設跟上去了，西部地區的投資環境才能得到徹底的改善，經濟發展才能真正步入快速發展的軌道。

　　第三 西部地區社會資本和民間資本投入比例不協調。西部大開發戰略實施以來，西部地區建設投資比重明顯增加，一批大型國家項目的陸續上馬在短時期內拉動了地方經濟的快速發展。但同時，這種投資是以政府推動為主，國內民間資本和外商投資并沒有相應地大規模跟進。眾所周知，民間資本的注入對于盤活地方經濟有著舉足輕重的長遠影響，相比政府資本的投入具有更強烈的持久性和廣泛性。要實現西部大開發的長遠目標，單純依靠政府有限的財政資金拉動將是十分困難的。因此，需要建立完善的國家投、融資引導政策體系，充分發揮財政資金的積極引導作用，并采取投資補貼、貼息貸款、減免稅收、加速折舊、再投資返還等措施，廣泛吸引國內外民間資本參與西部大開發，最終使民間資本尤其是國內民間資本成為推進西部大開發、加快西部特色優勢產業發展的主導力量和生力軍。

　　第四 西部區域經濟發展缺乏系統的產業支撐，不利于產業結構的升級。西部大開發戰略實施以來，西部各地均把開發投資重點放在基礎設施和生態環境建設等領域，單純依靠東部地區的轉移為主，對特色產業的發展沒有引起足夠的重視，使得其工業化進程推進緩慢，缺乏長遠的產業支撐。東部地區產業轉移真正進入到西部的并不多，即使是在西布落地的產業也主要以資源開發為主，對生態環境的影響較大。產業發展的乏力，不僅難以吸納大量從農村轉移出來的剩余勞動力，嚴重影響了西部地區的城市化進程，而且增加了生態環境的壓力。

　　第五 西部地區重點項目投資存在漏出效應，經濟拉動效用不明顯。自2001年西部地區以“十大項目工程”為標志，開始了中央財政對于西部地區的投資建設。然而，國家在西部投資的一些大項目與當地經濟發展聯系不夠緊密，對當地經濟的帶動和乘數作用并沒有得以發揮。究其原因：一是西氣東輸、西電東送等這些大項目，本身就是一個全國性的項目，它主要是解決沿海地區的能源短缺和環境保護問題，而對西部地區民生經濟發展促進作用并不明顯；二是在項目招投標和建設的過程中，獲得中標的企業大多為沿海企業，工程建設所需的設備和零部件也多來自沿海地區，甚至工程建設的農民工也有許多來自中部，由此就形成了一個“投資漏斗”。國家在西部投資所產生的乘數效應很大一部分是在西部之外；三是大規模的投資建設在一定程度上拉動了地方經濟的發展，但聯動效應下西部公共服務等基礎設施建設沒能完全帶動起來。

　　第六 法制體系不健全和地方政府法制意識不強，不利于西部開發的健康有序進行。西部開發得失成敗的關鍵是法制問題。西部地區大都是少數民族集聚區，具有自身的民族宗教、文化、傳統、習俗等特色，在立法中要充分考慮到西部地區的特殊性，但同時也要兼顧國家法制的統一性。長期以來，未能很好地處理好這方面的關系，導致地方保護主義嚴重或者是一些法律制度考慮民族特色不充分。同時，西部地區領導干部的法律意識和法制觀念不強，行政執法水平不高，也影響了西部開發的預期效果。此外，西部地區在經濟發展中，對生態環境與經濟發展、民族團結和國家安全等方面的關系認識不足，缺乏相應的法制意識。

　　三、中國西部地區發展展望

　　十年的西部大開發戰略的實踐，使得西部地區的經濟社會發展和生態環境保護取得了前所未有的成就。中國未來既不可能犧牲東部地區的發展來換取中、西部地區的經濟騰飛，也不可能放任地區差距的持續擴大。因此，西部大開發戰略仍將是國家長期的發展戰略。總結西部大開發十年的發展經驗和教訓，西部未來的發展應當以可持續發展為目標，以科學發展觀為指導，把西部地區的發展納入全國的發展規劃總目標之下，充分利用東、中、西部之間的產業聯系、地域聯系，建立非均衡戰略下的區域統籌協調機制，在三大地區的互動過程中實現全國的統籌發展，構建具有中國特色的統籌區域協調發展戰略體系，以區域發展的宏觀調控來實現國家戰略的部署。

　　1、發展跨國合作經濟，促進西部地區次區域經濟快速發展

　　改革開放30多年來，中國區域發展格局的形成與周邊地區區域集團化發展日益緊密，初步形成了若干個與周邊國家和地區緊密聯系的次區域經濟合作區。西部地區漫長的邊境線與諸多國家毗鄰接壤，有利于發展內陸邊境貿易。如以廣西、貴州、云南等西南省區和華南地區與東南亞各國形成的東南亞次經濟區，以東盟十國之間的東盟博覽會為代表；以新疆和西北地區與中亞各國形成的中亞次區域經濟區。此外，內蒙自治區與蒙古、俄羅斯之間的邊境貿易日漸緊密，新的次區域經濟區正在逐步形成。西部地區利用其邊境區位優勢、資源優勢和產業優勢正逐步加大與周邊國家和地區的合作，逐漸建立多層次參與國際經濟循環的格局，這有利于提高西部地區的對外開放度，加速西部大開發的進程。

　　為發展邊境貿易，需要中央、地方政府對西部次區域經濟圈給予相關的政策扶持與引導。首先，要加大重點地區的基礎設施投資，為邊境貿易市場提供條件；其次要加強對邊境貿易市場進行監督和管理，保證商品交易在平等、公開的環境下進行；最后，政府在邊境貿易中還應努力充當協調者和信息提供者的角色。

　　2、著力培育西部重點戰略地區成為地區經濟發展的增長點

　　改革開放發展的實踐表明，在一定時期確立幾個發展重點區域，集中政策資源和物質資源盡快形成經濟增長極，進而帶動和輻射周邊地區經濟發展，最終實現區域整體經濟的騰飛，這樣的做法是行之有效的。西部地區自身所擁有的基礎設施、公共服務總體水平偏低，個別地區的投資軟環境難以滿足外部資本的整合與注入，這就需要在通過統一市場建設、統一環境政策的基礎上，促進各地發揮各自優勢，提高資源優化配置效率，加快經濟社會發展步伐。在西部地區新一輪經濟發展上，要更加注重經濟增長點的選擇。總體上講，西部大開發應以4條一級經濟帶（西隴海-蘭新經濟帶、長江上游成渝經濟帶、南貴昆經濟區和呼包-包蘭-蘭青經濟帶）為主要支撐點，培育西安、成都和重慶3個具有全國意義的都市經濟區。作為西部參與全國和全球經濟的主要網絡節點，著力發展天山北麓經濟帶等，使其成為西部經濟的主要聚集地和增長極。

　　3、培育西部地區資本市場，建立以政策性金融為主導的金融服務體系

　　西部地區的經濟發展面臨的最突出的問題就是資本要素嚴重缺失。改革開放前二十年，大量資金流向發達地區，使得西部地區“失血”嚴重。西部大開發政策實施以來，國家加大了對西部地區的資金投入，國家支援西部地區的重點項目國陸續上馬，為西部地區注入了大規模的建設資金。但相比而言，民間資本注入明顯不足，西部地區自身的資金積累和投入較少，“造血”功能較弱。如何增強西部地區自身的“造血”功能，是一個迫切需要研究解決的重大問題。從經濟發展的規律看，欠發達地區是商業性金融不愿意主動提供資金的領域，利用政策性金融來促進欠發達地區的發展，就成為中央政府必須考慮的一種選擇。國家要采取適度的調控措施，在西部地區建立以政策性金融為主導的金融體系，充分發揮政策性金融機構對欠發達地區的長期資金支持。同時，鼓勵和引導多種商業金融模式為欠發達地區提供金融支持。如建立專門支持西部發展的開發性銀行，構建多元化的區域性商業銀行體系；建立支援西部地區建設產業投資基金，放寬西部企業上市融資資格條件，以及發展小額貸款公司、加快推進村鎮銀行建設等多種鼓勵辦法和措施，促進西部地區的資金融通。

　　4、創新促進東部地區向西部產業轉移的激勵機制

　　推動東部產業向西部地區的轉移是推動西部地區經濟發展的重要途徑。從目前的發展經驗來看，西部地區承接產業轉移的積極性非常高，傾盡全力到東部地區招商引資；而東部地區向中西部地區產業轉移的動力明顯不足，以在本轄區內搞區域內部轉移以平衡自身省份的發展為主。歸根結底，東部地區對于西部省份的支持和幫助多出自于中央的政策命令，帶有明顯的“被動”、無“責任”承擔的動機。針對這種情況，中央政府應建立強有力的政策導向機制，調動東部地區的積極性，激勵東部地區主動向中西部地區進行產業轉移，在帶動西部地區發展的同時實現自身的產業升級，達到互利共贏的目的。

　　第一、國家要從宏觀政策上對東部地區的產業轉移進行有序引導。哪些產業需要轉移，重點轉移投向哪些區域，應有比較明確的政策導向和詳細的產業發展規劃。

　　第二、研究并分析中央有關部門制定的關于選擇西部加工貿易重點承接地等相關政策文件。西部各省區政府應有針對性地為這些重點承接地創造更有利于承接產業轉移的政策條件，以使西部地區投資環境更順暢的與國家投資項目相對接。

　　第三、創新產業轉移方式。西部地區產業結構資源性特征明顯，在已有產業結構中，原材料、采掘業等基礎性產品比重大，加工增值性產品比重低，要在充分發揮西部地區資源優勢的基礎上，促進其向經濟優勢轉化。在這個過程中，可以借鑒東部省份在改革開放中的一些成功經驗，例如蘇南在蘇北建工業園、粵東在粵西建工業園一樣，推動東部地區跨區域在中西部地區創辦工業園，以實現產業鏈、產業集群的整體轉移。這種創新的產業轉移發展模式既可以擴大東部地區產業發展空間，又可以有效整合西部地區的資源優勢，在更高層次上加快西部地區發展。

　　第四、加強和完善西部大開發的法律制度建設，為西部大開發創造良好的法治環境和法制保障。西部大開發是一項極其復雜的工程，涉及到包括資源開發與環境保護、地區經濟發展與民族地區的穩定問題、法制統一與調動地方積極性等關系，以及如何在西部地區構建有效的市場運行法律機制和地方政府依法行政，優化開發投資環境等多重關系和多方面的內容，需要用法制加以約束和規范，使得西部開發有法可依、有法必依，促進西部大開發依法、有序進行。制定相應的法律法規是加快西部開發的前提，構建有效的市場運行法律機制是加塊西部開發的基礎，各級政府依法行政是加快西部開發的保障。這就要求，首先，將黨中央、政府開發西部的宏觀政策上升為全國性法律，由全國人大常委會制定《西部開發法》或《促進西部地區社會經濟發展法》，以法律形式確保西部開發戰略規劃的長期性、完整性和連續性。其次，要從符合市場經濟運行的本質特征出發，結合西部地區多民族的特點，制定出有利于社會經濟運行的經濟法規。再次，要從社會歷史的高度，從法律之上加強西部開發中的環境保護、維護國家法制的統一、保護少數民族文化傳統、鼓勵公眾參與和輿論監督。此外，還應從西部大開發的立場出發，大膽借鑒和吸收國際上的成功經驗，制定出具有前瞻性的法律法規。

　　四、結語

　　實施西部大開發戰略，是關系國家經濟社會發展大局，關系民族團結和邊疆穩定的重大戰略部署。十年的發展經驗證明，黨中央、國務院的這一戰略決策是完全正確的，關于西部大開發的政策措施和重點任務是符合實際的。雖然，進一步推進西部大開發還面臨許多矛盾和問題，在今后的發展戰略和模式上還急需進一步的歸納總結，但只要黨中央、國務院按照科學發展觀的基本要義解決西部區域經濟發展問題，堅持構建中國特色區域協調發展戰略體系，緊緊把握科學發展觀的基本要求，堅持東中西部互動、全面協調可持續的區域發展思路，中國西部地區經濟必然會迎來嶄新的發展契機。

　　（本文作者：“十一五”國家重點項目“科學發展觀”負責人、東中西部區域發展和改革研究院執行院長）

　　對本文由幾點說明：

　　1、從2004年（即西部大開發五周年之后）政府層面和學術層面對西部大開發戰略關注驟冷，特別是近五年西部地區投資方面的數據整理幾乎為零，實時跟蹤西部大開發的專題報道也相繼暫停。這對于本文論述的科學性和全面性產生很大的負面影響，無從借鑒。

　　2、到國圖所查閱到的西部地區數據資料僅限于衡量西部十二省份經濟發展的主要宏觀經濟指標，西部大開發投資統計估計是由國務院西部大開發工作領導小組集中公布。為了提供全面翔實的數據信息，筆者將數據分別統計整理后融入到本文中。為反映西部地區經濟發展做到面面俱到，并未做甄選刪減。

　　3、因西部大開發總結經驗類文獻甚少，我在結合學術界五周年總結文稿的同時，將近五年（2004-2009年）西部地區的經濟發展做以主觀性的分析和概括。特別是“中國西部經濟發展展望”部分。