從賣饅頭審批看文件備案的程序漏洞
“加強監管絕不能成為亂設行政審批的借口。”甘肅省啟動“效能風暴行動”后，在全面治理行政審批制度中開出首份“禁令”，“暫行”了14個月的《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》被省政府法制辦叫停(7月10日《工人日報》)。
加工油條、賣個饅頭也要辦行政許可證，這個行政許可文件在執行一年后被宣布廢除，確實有充分的法律依據，因為它超出了法定的行政許可范圍，屬于規范性文件自行創設的行政許可事項。
但是，這個違法文件卻早已從2011年4月1日發布施行，到現在已經實行一年多，質監局已向近500家食品加工小作坊頒發了加工許可證，現在《暫行辦法》被叫停，付出的巨大人力、物力和財力，該由誰來買單?連甘肅省質監局也提出了這個問題。
問題出在哪里?原來問題出在規范性文件備案程序上。地方部門出臺任何規范性文件，必須經過政府法制部門的審查，“體檢”合格后才能正式發布，這就是所謂“規范性文件備案審查”，是政府法制監督的一項重要制度，全國31個省市區都早已建立了這樣一項制度。
按照邏輯推理，這個規范性文件備案制度應該是審查在前，出臺在后，才能把違法違規的文件堵在出臺之前。但是，一些地方的備案制度卻不是這樣規定的。就以甘肅為例，《甘肅省規章規范性文件備案審查辦法》第4條規定，“規章應當自公布之日起30日內報送備案，規范性文件應當自公布之日起15日內報送備案。”這就是說，規范性文件可以先公布執行，然后在15日之內上報法制辦備案審查。我真不知道如此規定究竟是什么道理。事后審查，如果文件出了問題怎么辦?難道政府認為文件審查一定沒有問題?難道所謂“備案”只是一個形式?這里有一個制度完善的問題。
此外，根據《甘肅省規章規范性文件備案審查辦法》第8條規定，“政府法制工作機構應當自收到規章、規范性文件之日起30日內審查完畢。對情況復雜的，可以延長15日。”如果質監局的文件最遲在去年4月15日送審，政府法制辦就應該在去年5月15日，最遲5月底審查完畢，為什么卻到今年6月底才發出廢除令?這一年時間，政府法制辦在睡大覺?政府法制辦都不嚴格執行制度，怎能不讓別人違規?
既然違法，除了撤銷、廢止，確實沒有什么辦法，政府威信受損也好，造成人力、物力浪費也好，都只能認了。問題是如何防止今后再犯此類低級錯誤?辦法其實很簡單，就是修改規范性文件“備案”程序，一律堅持先備案，經審查合格后再公布施行。事實上，全國已經有許多地方就是這樣做的。廣州市就建立了規范性文件“前置審查制度”，要求規范性文件在正式發布前應當送政府法制機構審核，否則不得發布。政府法制機構在行政規范性文件發布之前進行審查，而不是發布之后進行監督，這樣就實現了更嚴格的把關，可以把規范性文件的不適當、違法問題消滅在萌芽狀態。
當然，對于法制辦有章不循，一個規范文件審查超過一年時間，也應該進行問責。
