原標題:公路收費政策,在改革中凝聚共識

　　8月9日,交通運輸部就人大建議第4147號關于要求完善收費公路政策的建議和人大建議第1306號關于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費政策的建議作出答復,表示《收費公路管理條例》已上報國務院,擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對于加快取消收費公路,交通運輸部表示,由于國家財政資金保障仍然不足,還需要繼續(xù)利用好收費公路政策,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　2004年《收費公路管理條例》施行以來,隨著新問題不斷出現(xiàn),如何對其修訂一直是社會關注的焦點。2015年7月公布的《收費公路管理條例》修訂意見稿提出,高速公路收費擬不再事先規(guī)定期限,而是根據(jù)修路貸款債務償還情況確定;高速公路收費到期后,將繼續(xù)收取養(yǎng)護管理費。高速公路收費長期化成為政策方向。這在當時引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費公路管理條例》多大程度上吸收了民意、為何強調(diào)堅持利用好收費公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費體制的深層痼疾,越發(fā)引人關注。

　　公路收費政策為何需要修改

　　現(xiàn)行公路收費政策的法理性建立在1984年國務院出臺的“貸款修路,收費還貸”基礎上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎設施建設提供了有力保障。截至2015年的31年間,全國公路總里程已達457.7萬公里,增長了4.9倍。其中一級公路達到9.1萬公里,二級公路達到36萬公里,分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有,達到12.4萬公里,里程數(shù)超越美國成為世界第一。

　　公路里程數(shù)持續(xù)增長和公路等級不斷提高,證明了當初發(fā)展公路基礎設施政策的正確性,這也是公路收費的最大法理性所在。但隨著時間推移,許多公路實際償債期到期而仍在繼續(xù)收費,逐漸遭到廣泛批評。一段時間里,設卡收費也盛行一時。許多收費公路實際上異化為“尋租路”,不僅腐敗叢生,還極大制約了社會經(jīng)濟發(fā)展,漸漸侵蝕了收費公路政策的法理性。

　　為治理公路亂收費,制度層面先后出臺了《公路法》和《收費公路管理條例》,后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例,政府還貸公路最長收費期限不得超過15年,中西部省份不得超過20年;經(jīng)營性公路最長收費期限不得超過25年,中西部省份不得超過30年,一旦收費期限屆滿,必須終止收費。

　　然而,現(xiàn)行條例雖為取消公路收費設置了剛性節(jié)點,但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面,30多年來建設的許多公路已經(jīng)老化,養(yǎng)護成本迅速增加;另一方面,一輪又一輪的基礎設施建設,催生出公路升級、改擴建和新建的巨大需求,也因此留下了巨大的建設資金缺口和地方政府性債務,以時間劃定收費期限的方式,不僅可能導致公路基礎建設和養(yǎng)護難以為繼,還可能抬高地方債務的風險水平,產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風險。

　　基于多方面考量,2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構(gòu)建“兩個路網(wǎng)體系”,其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用,交公眾免費使用。其余3%的收費公路,主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務以體現(xiàn)公路的公共性,高速公路實施“用路者付費”原則,以維持公路建設和養(yǎng)護資金需求,這為公路收費找到了新的法理性。這一思路,也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。

　　現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

　　盡管對公路實施分類管理的政策,為高速公路收費長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實卻是,“兩個路網(wǎng)體系”的劃分還不明確,已固化的利益格局又不斷增加了對公路實施分類管理的難度。有的通過公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段,混淆了債權(quán)債務關系,模糊了實際償債期限;有的擅自對二級公路改擴建,以此延長收費期限;有的以環(huán)保為名,將公路劃歸景區(qū),以此收取費用;有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費。這些變相延長收費的做法,減損了高速公路收費長期化的法理性和公眾說服力。

　　交通部表示,擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定,凸顯出以剛性制度應對變相延長收費的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看,全部取締各類違規(guī)及不合理收費的剛性約束還不夠,彈性仍然過大,有可能為遏制變相收費留下制度空隙。

　　比如,公眾高度關注的重大節(jié)假日高速公路免費政策,交通部的答復認為,實行重大節(jié)假日小型客車免費通行政策有相應的法律依據(jù),對刺激消費、拉動內(nèi)需起到了積極作用,但也引發(fā)了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力,造成公路主線的嚴重擁堵等問題,有必要重新評估論證。那么,在這項政策上以法理依據(jù)為導向還是以解決現(xiàn)實問題為導向,不能含糊。

　　又如,對于加快取消收費公路,交通部表示,還需繼續(xù)利用好收費公路政策,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費政策,怎樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,需要對公共利益、收費公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營者的合法權(quán)益綜合考量,如果僅僅出臺原則表述,恐怕對于現(xiàn)實缺乏指導力。

　　再如,收費公路需要建立切合實際的價格體系。這一體系應主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定。但是到底形成了多少債務,到目前還了多少,運營和養(yǎng)護花費多少,公眾通常一無所知。缺乏知情權(quán),公路收費的黑洞很難見光,收費價格就總會產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。

　　實施收費政策還應加強制度建設

　　客觀看,中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性,在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家,其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設法案》,確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資,這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導權(quán),能夠讓高速公路保持基本的公共屬性,只收取象征性費用。同時,卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域,高速公路建設發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。

　　日本公路采取的特殊法人管理模式,由半官半民性質(zhì)的公路公團作為管理方,公路預算和規(guī)劃由政府決定,公路養(yǎng)護、債務清償由公團負責。表面上,這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡,但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”,導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大,日本不得不采取延長收費期限等措施,引發(fā)民意反對。

　　德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話,但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現(xiàn)資金缺口,同時產(chǎn)生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定,簽約國間可以自由通行,但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國,需要繳納高速公路通行費,反之,其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內(nèi)部分政客開始推行高速公路收費政策,按照進程,有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控,但實際上,高速公路收費一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策,實施“使用者買單”模式。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計,目前全世界有超過70個國家采取收費模式,且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加,特別是新興經(jīng)濟體。從這個角度看,中國對高速公路實施長期收費政策,符合國際潮流。不同之處在于,中國國家財政能力強于其他國家,在維護公路的公共屬性上還未發(fā)揮應有作用。此外,發(fā)達國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設、運營、監(jiān)管有成熟的法律體系,而中國仍然落后。《收費公路管理條例》不能只強調(diào)在收費上符合國際潮流,在制度建設上繼續(xù)滯后。

　　改革如何觸及深層體制痼疾

　　《收費公路管理條例》的使命,不僅在于找到利益平衡點,找到高速公路收費長期化的法理依據(jù),還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。

　　其一,法律法規(guī)的協(xié)同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿,與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設立收費公路所規(guī)定的情形,存在明顯差異。此外,按照此次交通部對人大的答復,認為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下,全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么,下位法是否該服從上位法,改革是否必須突破法律規(guī)定,需要更系統(tǒng)的說明。

　　其二,如何讓預算管理發(fā)揮效力的問題。高速公路的債務數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護成本等一直是公眾質(zhì)疑的焦點。目前,高速公路的運營已納入預算管理,本應透明,但公眾的不信任表明,預算管理還未發(fā)揮關鍵作用。這一方面緣于地方人大對預決算的解讀能力有待提高,監(jiān)管作用發(fā)揮不出來;另一方面也是地方利益決定的結(jié)果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用,由于高速公路涉及地方利益,也有可能監(jiān)而不管。

　　其三,是否存在重復征稅的問題。不少人質(zhì)疑,買車已交了車輛購置稅,加油又交了燃油稅,為何用路還要繳納通行費,這是否涉嫌重復征稅?按照權(quán)威解釋,車購稅主要用于公路建設,燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護,還用于航道養(yǎng)護、環(huán)境保護、新能源發(fā)展等方面。然而,這并不能消除重復征稅的質(zhì)疑。質(zhì)疑背后,指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費的去向。無法完全公開透明,深層體制弊端就無法被觸及。

　　其四,公路收費與物流業(yè)發(fā)展的關系問題。按照國家發(fā)改委的數(shù)據(jù),2015年中國物流費用占GDP之比高達16%,遠超發(fā)達國家水平。全國工商聯(lián)數(shù)據(jù)認為,物流成本已占企業(yè)生產(chǎn)成本的30%-40%,嚴重制約了企業(yè)發(fā)展。但是,按照交通部研究結(jié)果,中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費政策改善了路網(wǎng),車輛通行費僅占社會物流總費用的1.9%左右。孰是孰非,事關公路收費有利于還是不利于經(jīng)濟發(fā)展大局。

　　總之,《收費公路管理條例》的修訂和演變過程,顯示出以法治化、公開化推進公路收費政策的政策傾向,這是“得”的一面。沒有切實觸及公路管理體制的深層弊端,在突破利益格局束縛,維護公共利益至上仍缺少剛性保證,則是“失”的一面。保證“得”,彌補“失”,是公路收費政策改革的關鍵所在。

　　本版撰文徐立凡