薛 瀾 張 帆

　　2015年8月《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》發(fā)布以來，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式逐漸在全國推廣。所謂“雙隨機、一公開”，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。“雙隨機、一公開”的全面推開將為科學高效監(jiān)管提供新思路，為落實黨中央、國務院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革的戰(zhàn)略部署提供重要支撐。

　　一、政府在矯正市場失靈過程中可能存在“監(jiān)管失靈”

　　從根本上說，市場機制本身無法解決自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品供給不足和信息不對稱等“市場失靈”問題。政府監(jiān)管，即政府為矯正市場失靈在市場機制框架內(nèi)，基于法律制定相關規(guī)范標準，對市場主體經(jīng)濟活動及伴隨其經(jīng)濟活動而產(chǎn)生的社會問題進行的干預和調(diào)控行為。然而，政府監(jiān)管可能存在以下幾種“失靈”風險：

　　首先，過度監(jiān)管可能導致監(jiān)管成本（主要指監(jiān)管機構(gòu)運行成本和企業(yè)因此增加的成本）大于監(jiān)管收益（如市場環(huán)境改善），從而導致整體福利降低。例如，我國當前監(jiān)管工作存在著檢查任性、執(zhí)法擾民等問題，企業(yè)疲于應付各種檢查，負擔大大增加，一些小規(guī)模創(chuàng)新型企業(yè)甚至因此被扼殺。

　　其次，企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)及各級政府間復雜的利益博弈，可能導致“監(jiān)管俘獲”。例如，有些執(zhí)法人員與企業(yè)形成了“貓鼠共謀”的利益鏈條，監(jiān)管人員利用執(zhí)法尋租，企業(yè)利用處罰行賄，造成人情監(jiān)管、選擇性執(zhí)法，嚴重損害了公平競爭的市場環(huán)境。

　　最后，企業(yè)相對于監(jiān)管機構(gòu)的“信息優(yōu)勢”，可能導致監(jiān)管部門無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。目前，我國監(jiān)管部門在實際工作中常常受困于信息缺失，但在信息收集方面又面臨著技術(shù)、方法、人力、物力等條件限制，使得高水平、高效率的監(jiān)管幾乎不可能實現(xiàn)。同時，尚未完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)也使公眾難以全面獲得企業(yè)信息，難以發(fā)揮社會監(jiān)督作用，政府監(jiān)管“單打獨斗”局面也因此難以改變。

　　二、“雙隨機、一公開”全面推進將有力糾正“監(jiān)管失靈”

　　隨著“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革的全面推進，將有力糾正以下幾種“監(jiān)管失靈”。

　　首先，改革以“列清單”“適度查”等具體措施，防范了監(jiān)管部門對市場活動的過度干預。具體而言，為杜絕權(quán)力濫用，監(jiān)管部門需依法制定隨機抽查事項清單，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定的，一律不得開展隨機抽查。為避免執(zhí)法擾民，監(jiān)管部門需根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會、行業(yè)企業(yè)實際情況，合理確定隨機抽查比例和頻次。為減少“多頭執(zhí)法”，基層政府需協(xié)調(diào)組織相關部門開展聯(lián)合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項，原則上一次性完成。

　　其次，“雙隨機”抽查機制極大壓縮了監(jiān)管部門與市場主體雙向?qū)ぷ饪臻g，降低了“監(jiān)管俘獲”發(fā)生幾率。具體而言，監(jiān)管部門先建立健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，再通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機選派執(zhí)法檢查人員。這樣一來，監(jiān)管人員再不能“選擇執(zhí)法”，企業(yè)也不能心存僥幸、冒險違規(guī)。

　　最后，“一公開”機制將加快我國監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，助力克服市場監(jiān)管的“信息瓶頸”。“一公開”機制不僅強調(diào)將抽查情況及時向社會公布，推動社會監(jiān)督，將抽查結(jié)果納入市場主體的社會信用記錄，加大懲處力度，還強調(diào)在相關部門聯(lián)合執(zhí)法過程中打破部門間的信息數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，這將大大加快我國監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，有助于克服市場監(jiān)管的“信息瓶頸”。

　　三、“雙隨機、一公開”機制的確立進一步豐富了國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵

　　“雙隨機、一公開”機制的確立，在增強監(jiān)管科學性和執(zhí)法公正性的同時，也為我國監(jiān)管模式改革提供了新思路。本屆政府著力推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務，其中，將監(jiān)管重點從事前審批轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管，不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟體制改革深化的一個明確信號。而由“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式所帶來的改革實踐，不僅有力推動了行政體制改革的思路創(chuàng)新，也進一步豐富了國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

　　首先，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式為治愈人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公等頑疾提供了良方。政府監(jiān)管制度的發(fā)展演變是特定的社會環(huán)境、經(jīng)濟水平、市場結(jié)構(gòu)、政治體系、法律秩序、科技進步和價值觀念等交互作用的產(chǎn)物，受到國家整體現(xiàn)代化進程的制約。因此，如果不能全面、客觀認識我國市場經(jīng)濟發(fā)育程度、法律體系健全程度、社會公眾對監(jiān)管工作的參與程度，甚至是監(jiān)管部門履行職能所能借助的技術(shù)水平，合理有效的監(jiān)管制度就無從建立。“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的推廣，正是順應了我國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的經(jīng)濟新浪潮。依法制定抽查事項清單，建立“雙隨機”抽查機制。運用大數(shù)據(jù)、市場監(jiān)管信息平臺及企業(yè)信用體系進行監(jiān)管，體現(xiàn)了科技創(chuàng)新對政府治理創(chuàng)新的推動作用。

　　其次，“雙隨機、一公開”機制的確立標志著“放管結(jié)合”進入了承前啟后的關鍵環(huán)節(jié)。將監(jiān)管重心從事前行政審批轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管，對中國政府來說無異于一場理念與職能革命。促成這一革命成功的重要保證，即是政府統(tǒng)籌全局，做到有進有退。換言之，如果在簡政放權(quán)的同時，政府不能加強對市場和企業(yè)的必要監(jiān)管，采取更合理更高效的行為來消弭市場經(jīng)濟運行所必然帶來的各種負面影響，那么經(jīng)濟社會就無法持續(xù)健康發(fā)展。“雙隨機、一公開”機制的確立，正體現(xiàn)了政府監(jiān)管改革在理念上的完善，在政策上的銜接，標志著“放管結(jié)合”進入了承前啟后的關鍵環(huán)節(jié)。就政策內(nèi)容看，此次改革文件不僅明確了監(jiān)管模式創(chuàng)新的總體要求，還涵蓋了監(jiān)管程序規(guī)范、監(jiān)管工具創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，涉及配套制度機制建設，體現(xiàn)了政策決策的科學性，為其他領域的改革提供了借鑒。

　　最后，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動力和活力。國家治理體系的良性運行，離不開地方和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動力和活力，改革試點一年多來，已積累了不少有益經(jīng)驗。例如，廣東省今年10月1日起正式實施的《廣東省市場監(jiān)管條例》，是全國首部市場監(jiān)管領域的綜合性法規(guī)。該《條例》首次以法律形式明確規(guī)定，市場監(jiān)管部門可以采取隨機抽取市場主體和隨機選派監(jiān)督檢查人員，通過書面檢查、實地檢查、網(wǎng)絡監(jiān)測等方式進行檢查；市場主體信用信息應當及時在市場監(jiān)管信息平臺向社會公示，并向社會公眾提供查詢服務。江蘇省大力推進綜合行政執(zhí)法改革試點，目前全省97個縣（市、區(qū)）工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革已全部到位，成立了市場監(jiān)管局，形成了“一個部門管市場”的格局。四川省在“雙隨機”抽查機制的基礎上，建立了“遞補抽取”機制，即在相關特定行業(yè)具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員庫中統(tǒng)籌抽取執(zhí)法人員，以解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

　　當然，監(jiān)管改革不可能“畢其功于一役”。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建以市場機制為基礎的有限政府、責任政府和陽光政府，在全面推廣“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革過程中，仍需進一步落實多項配套措施，包括盡快建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，探索開展多部門聯(lián)合抽查等。此外，如何確保抽查事項清單的實時更新，如何加強對網(wǎng)絡行業(yè)等新興行業(yè)的事中事后監(jiān)管，如何調(diào)整人員編制和組織設置以適應綜合執(zhí)法的需要等，都是值得進一步探討的問題。

　　（作者單位：清華大學公共管理學院）