近年來，湖南省張家界市武陵源區(qū)通過農(nóng)村閑置住宅改造等措施在景區(qū)周邊農(nóng)村發(fā)展民宿經(jīng)濟。圖為8月12日拍攝的武陵源區(qū)協(xié)合鄉(xiāng)梓山漫居度假民宿（無人機照片）。吳勇兵攝（新華社發(fā)）

　　如何管好用好農(nóng)村宅基地，一直是社會關注的熱點問題。今年以來，各地加速出臺宅基地管理的相關政策文件，在保障農(nóng)村住房需求、落實“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面作出了更細更實的規(guī)定。隨著一系列文件出臺，我國宅基地管理制度體系正加快形成。

　　隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進，如何管好用好農(nóng)村宅基地，成為社會關注的熱點問題。6月30日，中央深改委審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》后，多地相繼出臺文件，加強對農(nóng)村宅基地的審批管理。8月份以來，廣州實施了《關于加強農(nóng)村住宅建設管理的實施意見》，北京推出了《關于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設管理的指導意見》。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來各地加速出臺宅基地管理的相關政策文件，在保障農(nóng)村住房需求、落實“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面作出了更加細致的規(guī)定。

　　日前，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準”的通知》《關于保障農(nóng)村村民住宅建設合理用地的通知》。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司司長張?zhí)熳舯硎荆�隨著一系列文件出臺，從規(guī)劃和計劃指標落實到建房申請審批和監(jiān)管，宅基地管理制度體系正加快形成。

　　年底前摸清農(nóng)村地籍“家底”

　　記者了解到，由于農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、超占亂占等問題較多，主體和利益關系復雜，且大多時間跨度較大、底料資源缺失，導致權屬界定困難。試點地區(qū)對于農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證、村莊規(guī)劃等基礎性工作作了大量投入，但仍顯薄弱。目前，農(nóng)村宅基地使用權確權登記工作基本完成，使用權頒證率相對較高。但“房地一體”的不動產(chǎn)登記和發(fā)證率較低，宅基地信息平臺建設滯后。一些地方由于村莊規(guī)劃和村級土地利用規(guī)劃不健全，相關規(guī)劃之間以及與已有規(guī)劃之間融合程度不高甚至沖突，造成了宅基地利用管理困難。

　　“深化農(nóng)村宅基地制度改革，首要的是加快推進與改革試點密切相關的確權登記等基礎工作。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊杰表示，盡管宅基地和房屋權能不同，但由于宅基地和房屋在實物形態(tài)上的不可分性，“房地一體”不動產(chǎn)確權登記是深化宅基地制度改革、規(guī)范宅基地管理的客觀要求。要加快推進“房地一體”的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房確權登記頒證工作，妥善解決宅基地歷史遺留問題，提高確權頒證覆蓋率，為進一步深化改革奠定基礎。

　　為進一步做好確權登記工作，今年7月份，自然資源部下發(fā)《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》明確，今年底前完成全國農(nóng)村地籍調查，宅基地和集體建設用地登記率達到80%以上。明年底前完成宅基地和集體建設用地及房屋登記資料清理整合，數(shù)據(jù)逐級匯交至國家不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺。

　　自然資源部國土空間用途管制司司長江華安說，為保障農(nóng)村居民建房合理需求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部明確了宅基地農(nóng)戶申請、村組審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批程序。按新土地管理法，兩部門明確宅基地和村民住宅規(guī)劃許可實行一表申請、合并辦理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一并發(fā)放農(nóng)村宅基地批準書、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。根據(jù)今年中央一號文件要求，進一步簡化集體建設用地審批程序，下放審批權限。

　　改革試點圍繞四方面展開

　　自2015年開展試點以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了試點確立、聯(lián)動探索、期限延長、范圍拓展等過程。各地推進農(nóng)村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但大體上圍繞完善農(nóng)民宅基地權益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度4個方面展開。

　　江西上栗縣金山鎮(zhèn)針對新建、翻建、改建或修繕等不同建設形態(tài)，分類優(yōu)化和細化了宅基地審批程序和內(nèi)容。落實宅基地“批管分離”，完善巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正宅基地違法行為。對“一戶多宅”、面積超占等歷史遺留問題，按照不同政策階段分類認定和處置。

　　福建晉江市探索宅基地自愿有償退出途徑。一方面，引導晉江農(nóng)商銀行開發(fā)以“農(nóng)房樂”為載體的農(nóng)房及宅基地抵押貸款業(yè)務。截至目前，該市共發(fā)放農(nóng)村宅基地抵押貸款6.78億元，幫農(nóng)民盤活了住房資產(chǎn)。另一方面，探索形成指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出4種宅基地退出模式。截至目前，該市共騰退宅基地3748畝。

　　寧夏平羅縣探索試點宅基地有償使用制度。針對歷史形成的宅基地審批不嚴、批而未建、違規(guī)多占等問題，當?shù)孛鞔_，在自治區(qū)規(guī)定宅基地確權面積270平方米基礎上，允許保留200平方米庭院用地無償使用，超出470平方米則按照差異化標準一次性收取有償使用費，解決了農(nóng)戶占有集體資源不均衡的問題。

　　在穩(wěn)慎中豐富宅基地權能

　　劉俊杰認為，要豐富宅基地權能及其多樣化實現(xiàn)形式。目前在農(nóng)民宅基地權利體系中，占有和使用權行使已經(jīng)比較充分，但收益權尚未有效發(fā)揮。原因是宅基地流轉范圍受到嚴格管控，不具備形成真實完善的宅基地市場。同時，宅基地用益物權中也不包括處置權，隨著宅基地由農(nóng)民居住保障功能向財產(chǎn)功能轉變，允許農(nóng)戶對宅基地擁有適當?shù)奶幹脵嗖拍苷蔑@其收益權能。

　　“從各地試點情況看，大多數(shù)地方在暫時調整實施有關法律法規(guī)框架下，賦予了農(nóng)戶宅基地一定收益和處置權，但實踐效果并不理想。”劉俊杰表示，究其原因，大多數(shù)地區(qū)都將宅基地處置權限制在村域范圍內(nèi)，缺乏增值收益的支撐，權能難以實現(xiàn)。因此，深化農(nóng)村宅基地制度改革，除了賦予農(nóng)民宅基地完整且充分的權能外，還必須在符合規(guī)劃和用途管制基礎上，探索實現(xiàn)權能多元化市場化實現(xiàn)方式。

　　國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為，需要采取突破性舉措，思路是三權分置、差別賦權；立足存量、先房后地；保障居住、拒絕投機。“三權分置、差別賦權”就是在落實集體所有權、保障農(nóng)戶資格權基礎上，著力放活農(nóng)民房屋和宅基地使用權，賦予所有權、資格權、使用權不同的向外部人員流轉空間。“立足存量、先房后地”就是著力提高存量農(nóng)房和宅基地利用率，優(yōu)先擴大現(xiàn)有農(nóng)民住房財產(chǎn)權對外流轉的空間、穩(wěn)慎擴大宅基地使用權對外流轉的空間。“保障居住、拒絕投機”就是滿足外來的非本集體經(jīng)濟組織成員實際居住需求，同時要防止資本圈地和游資炒作。

　　新一輪機構改革明確將宅基地改革、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責劃轉農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，村莊規(guī)劃、宅基地確權頒證、計劃指標管理等職責仍由自然資源部門保留。專家表示，實踐中兩部門職能存在一定程度交叉和空白地帶。要建立有效協(xié)同機制，建議從國家層面盡快研究建立兩部門關于宅基地管理數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機制。