來源：經(jīng)濟日報

　　2020年12月14日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布國市監(jiān)處【2020】26號、27號、28號三個案涉未依法申報經(jīng)營者集中的處罰決定書。綜觀這三個案件，呈現(xiàn)以下共同點：第一，均為協(xié)議控制下（以下簡稱“VIE”架構）的股權收購；第二，收購方均為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)；第三，經(jīng)執(zhí)法機構評估，收購不具有排除、限制競爭的效果，均處以現(xiàn)行《反壟斷法》第48條的處罰上限即50萬元罰款。

　　這是自我國2008年8月1日正式施行反壟斷執(zhí)法以來首次對VIE架構的未依法申報進行處罰。在反壟斷執(zhí)法中對未依法申報予以處罰并不罕見，迄今已經(jīng)公告了數(shù)十起案件。而此次是時隔十二年后首次對VIE的未依法申報作出處罰，再疊加互聯(lián)網(wǎng)平臺這一顯性特征，市場對此有多種解讀和猜測。筆者結合對有關問題的研究和分析，表達管見。

　　一、對協(xié)議控制（VIE）經(jīng)營者集中予以反壟斷審查

　　協(xié)議控制是指擬上市公司通過在境外設立上市殼公司，并設置一系列其與境內(nèi)實體間的合同、協(xié)議框架實現(xiàn)對境內(nèi)實體的控制，從而間接達成境內(nèi)實體在境外上市目的的法律模式。協(xié)議控制本質上是利用法律規(guī)定與會計規(guī)則對某一相同事項的不同認定標準，通過多層次協(xié)議的復雜架構，控制境內(nèi)運營公司的業(yè)務和財務，使其成為境外控股公司的可變利益實體，以實現(xiàn)境內(nèi)運營利益向境外的合法轉移，從而有效規(guī)避境內(nèi)法律法規(guī)對部分行業(yè)外資準入的限制，以及境內(nèi)主體直接在境外上市的相關限制。據(jù)此，協(xié)議控制通常具有交易結構復雜性、多司法轄區(qū)管制、通過協(xié)議實現(xiàn)非直接控制的特點。VIE涉及到反壟斷法意義上的“控制權”問題，因此，當涉及VIE架構的企業(yè)滿足經(jīng)營者集中的申報標準時，就應當主動向國務院反壟斷執(zhí)法機構進行申報，并提供真實、完整的資料以供審查，未申報的不得實施經(jīng)營者集中行為。

　　2020年4月20日，國家市場監(jiān)督管理總局公示立案了一起涉及VIE架構的簡易案件，即“上海明察哲剛管理咨詢有限公司與環(huán)勝信息技術（上海）有限公司新設合營企業(yè)案”，是從正面對VIE案件的審查；而對這三個案件的處罰則是從反面說明對未依法申報的VIE案件進行反壟斷執(zhí)法。

　　本次三起處罰案件中，適用VIE架構的既有收購方、也有被收購方，可以看出在反壟斷法的法理下，執(zhí)法機構關注的是集中后可能引發(fā)的市場結構變化和競爭秩序影響，與控制關系的表現(xiàn)形式并無本質性關聯(lián)。2020年市場監(jiān)督管理局向社會公布的《關于平臺經(jīng)濟領域反壟斷指南（征求意見稿）》第19條第2款規(guī)定“涉及協(xié)議控制（VIE）架構的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍。經(jīng)營者集中達到國務院規(guī)定的申報標準的，經(jīng)營者應當事先向國務院反壟斷執(zhí)法機構申報，未申報的不得實施集中”，是對VIE經(jīng)營者集中審查規(guī)則的重申和強調(diào)。

　　二、對平臺企業(yè)進行反壟斷規(guī)制

　　對未依法進行申報予以處罰，是反壟斷執(zhí)法機關的法定職責，也是加大反壟斷執(zhí)法力度，依法行政的必要手段。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，截至2019年12月31日對未依法申報予以行政處罰的案件共計47件，自2014年至2019年公開處罰案件的數(shù)量逐年增加，平均罰款金額逐年提高（見下表）。

　　從歷史的視角來看，被處罰的企業(yè)所處行業(yè)、特點不一而足、各有不同，本次涉案的收購方均為平臺企業(yè)，這首先說明無論企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、商業(yè)模式、控制方式都必須遵守市場準則、符合《反壟斷法》的規(guī)定，平臺企業(yè)并無例外。其次，三起案件也表明外資監(jiān)管或者融資規(guī)則等客觀原因，導致網(wǎng)絡平臺企業(yè)相較于其他行業(yè)采用VIE架構的可能性更大。最后，平臺企業(yè)的聚合效能疊加并購的極速擴張方式，更容易導致市場的競爭損害，也更容易引起執(zhí)法機關的高度關注。目前國內(nèi)外理論界、實務界關注的扼殺性收購即為例證。

　　需要注意的是，執(zhí)法機構對平臺企業(yè)的競爭關注并不限于經(jīng)營者集中領域。《關于平臺經(jīng)濟領域反壟斷指南（征求意見稿）》中對于壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等方面具有規(guī)定。本次的未依法申報處罰可以視為對平臺企業(yè)全面合規(guī)的警示與敦促。

　　三、對違法企業(yè)課以頂格行政處罰

　　《反壟斷法》第48條規(guī)定，“經(jīng)營者違反本法規(guī)定實施集中的，由國務院反壟斷執(zhí)法機構責令停止實施集中、限期處分股權或者資產(chǎn)、限期轉讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬元以下的罰款。”本次公告的三個案件的行政罰款均為50萬元的法定最高限。

　　首先，經(jīng)執(zhí)法機關評估，涉案的集中均不具有排除、限制競爭效果，這是未對集中采取“恢復到集中前的狀態(tài)”措施的基本前提，否則，無論罰款金額數(shù)目，僅罰款這種金錢報償并不能彌補或者矯正競爭損害。

　　其次，在罰款金額上，50萬元是現(xiàn)行法下的最高限，是目前僅有的被頂格處罰的案件。從依法行政的角度來看，既要依法處罰、又要符合比例原則。與其他壟斷行為的行政處罰規(guī)則不同，違法實施集中的處罰并未以違法企業(yè)的營業(yè)額作為罰款基礎，而是“可以”處以“五十萬元”以下罰款。2020年1月市場監(jiān)督管理總局公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》第55條將經(jīng)營者違法實施集中的罰款規(guī)定為上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下，既與其他違法行為的處罰規(guī)則一致，根據(jù)企業(yè)營業(yè)額的計算方式也能夠有效威懾違法行為。

　　這三個案件的極限處罰，從一個側面反映了執(zhí)法機關對案件違法行為性質、程度和持續(xù)時間等綜合要素的認識，也是對特定企業(yè)的威懾和對市場的普遍預防警示。三家收購企業(yè)體量大、市場影響力強，進行集中的交易頻繁，如果不能實現(xiàn)有效監(jiān)管，會導致市場結構的劇烈變化，造成競爭失序。加之互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟特有的動態(tài)競爭、跨界競爭、網(wǎng)絡效應等特點，波及面廣、程度深，關乎市場的競爭格局，從市場的宏觀層面來看，事關產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)的創(chuàng)新活力，更應當遵守《反壟斷法》，維護市場自由公平競爭，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的整體高質量發(fā)展。

　　（編輯 劉洋）