改革開放30年間，城鄉間大規模的人口流動，已經對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰。新華社記者 陳飛 攝
聚焦“城鎮化”之二
一個城市戶籍：捆綁了多少利益
“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走。那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現，因為現在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”多名受訪專家指出，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大，逐步剝離附加在戶口上的勞動就業、教育培訓、住房待遇、生活福利以及社會保障權益等功能，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要。
一個城市戶籍上到底捆綁了多少利益？河南籍來京農民工劉永全給《經濟參考報》記者算了一筆“戶籍賬”，按他的算法，一個北京戶籍上綁定的顯性經濟利益竟超過百萬元！盡管我國的戶籍制度多年來基本沒有改變，但在改革開放30年間，城鄉間大規模的人口流動，已經對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰，戶籍制度管制城鄉勞動力流動的功能明顯弱化。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇，卻如一道道“隱性戶籍墻”，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮化戰略推進。
戶籍利益幾乎涵蓋所有公民權益
河南籍來京農民工劉永全的這筆“戶籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學，按目前農民工子弟學校小學600元/學期、中學1000元/學期計算，僅9年義務教育階段我就能節約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫療保險，每年交100元就可以獲得最高17萬元的大病醫療保障；如果我暫時找不到工作，我們全家四口將獲得北京市每月300多元的低保金，按近10年來每年我失業2個月計算，我將獲得政府12000多元的補助；最為優惠的是，如果我申請到一套90平方米的經濟適用房，按北京五環路內房屋均價接近2萬元/平方米，賣了房我至少能獲得80萬元，那對我是一個天文數字！
而事實上，一些因為社會制度造成的隱性利益，劉永全還沒有看到。2009年，河南與北京的“一本”高考分數錄取線文科相差20分，理科相差60分，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標有數百個，在全國除上海外其他省市的招生指標不過數十人。今年2月，天津市投入40萬元購房即可獲得藍印戶口的政策宣布后，焦點房地產網在網民中做過一個訪問。當問及“您辦理藍印戶口的主要目的是為了什么？”82%的網友選擇了“子女上學”。
在長達50年的時間里，戶籍政策構筑了“農業戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等，兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍說，非農業戶口在各項待遇上明顯優于農業戶口。在改革開放前，城市人口靠國家財政補貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，城鎮每安排一個人就業和生活需花費3-4萬元，而占人口80%的農民一直與這種制度無緣。改革開放后，仍然持續的城鄉二元體制進一步強化了“城市戶口”附著的利益，從社會保障到教育、醫療、公共服務，“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。
城鎮化進程中的不公平
戶籍專家、北京理工大學教授胡星斗說，1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，區 分 了 “ 農 業 戶 口 ” 與 “ 城 市 戶口”，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項制度，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉二元結構從此在我國根深蒂固。
《經濟參考報》記者在調查中了解到，當前人口的宏觀調控和管理仍以戶籍人口為準，導致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶籍人口出現了零增長或負增長，但是城市人口的實際規模卻在膨脹，這說明戶籍制度不足以反映當前城市人口實際情況，顯性的戶籍“壁壘”已不再構成城鄉勞動力轉移阻力。
隨著我國市場化和城鎮化的推進，越來越多的農民有了進城務工的機會。據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心統計，全國已有1.4億流動就業的農民工。胡星斗認為，城市對農民工經濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導致了我國城市化進程中的最大不公，改革開放至今，城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行改革。
在我國部分特大城市和沿海地區，流動就業農民工居留時間趨長，在當地落戶的意愿明顯增強。浙江省嘉興市有180萬流動人口，調查顯示37.9%的人希望落戶。
華東師范大學現代城市研究中心主任寧越敏認為，突破依附在戶籍上的就業體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶籍墻”很難，它不但阻礙了農民工向上流動與公平競爭的機會，而且剝奪了城市化的權益。
中國農村問題研究中心副主任項繼權教授說，市場經濟制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過人口登記區分不同的權利，企圖用這些權利將人口綁定在出生地，由此帶來的城鄉就業、居住、稅費、教育、醫療、社保、衛生、土地、參軍、消費、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會的良性運行。一億多農民工在城市不能共享發展成果，產生的流動成本、公共管理成本和社會風險成本極高。
降低戶籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經濟參考報》記者，質疑戶籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府，調研、方案一再出現，小范圍改革試點也從未中斷，然而全面改革仍付之闕如。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。
胡星斗說，不能因為要進行配套制度改革，就減慢戶籍改革速度。相反，應當通過戶籍改革，推動其他附加制度改革，為地區間人口有序流動提供更科學、合理和公平的保障。如今，上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開了新一輪戶籍改革，一個共同點是逐步放寬城市準入門檻，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，用居住證取代暫住證，實現人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開始實施城鄉一體化戶籍管理制度改革，取消農業、非農業戶口性質劃分，實行城鄉統一的戶口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩定職業或生活來源的申請人，準予其戶口在本地落戶。嘉興市新居民事務局副局長張俊說，戶改的實質是調整城鄉識別標識，使有關行政制度的執行與戶口相分離，倒逼就業、社保、教育等與戶口相關制度的配套改革。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵、華東師范大學現代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應穩妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮務工就業的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮務工就業的外來人口辦理城鎮落戶手續。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
采訪中，北京、上海等城市部分人士擔心，戶籍放開了，會有很多人涌進大城市，造成資源緊張，地方財政無力負擔。中國人民大學農村發展研究院教授白南生認為，這樣的擔心沒有道理，目前已經有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走，那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現，因為現在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”
至于地方財政的負擔問題，陸學藝認為可以從兩個方面解決，一是以進入城市的居民是否有穩定收入、職業、住所，是否交稅，來判斷是否能享受到相關待遇，政府應對公民承諾，只要沒有不良記錄，工作一定年限后就可以享受到相應的待遇。二是要全國一盤棋來考慮社會保障問題，中央政府應明確規定提高地方財政用于教育、醫療、社保的資金比例，同時應對一些外來人口入籍入戶多的城市加大轉移支付力度，以保證它接納更多的外來人口。
此外，人口管理的手段也應進行革新。胡星斗說，應建立身份證電子管理系統，把戶口、檔案電子化，戶籍相關資料都放到證件管理系統中，包括個人納稅情況、申領低保的情況，還有信用情況、犯罪記錄等，將傳統的戶籍管制轉變為對人口行為軌跡的管理。
