境外來華人員管理需要完善法律體系

　　應(yīng)當(dāng)盡快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門，既負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的居留問題，同時(shí)也負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的就業(yè)問題。防止一些外國公民在中國境內(nèi)利用行政監(jiān)管的漏洞，非法居留、非法工作。

　　新華社廣州6月25日電，據(jù)廣州市政府新聞辦公室通報(bào)，6月18日一外籍男子死亡事件的調(diào)查正抓緊進(jìn)行，目前其身份已經(jīng)確定。

　　這一事件的起因是，2012年6月18日，一名尼日利亞男子在廣州乘坐電動(dòng)自行車，因?yàn)榕c車主發(fā)生糾紛而相互打斗，雙方當(dāng)事人被公安機(jī)關(guān)工作人員帶到派出所進(jìn)一步調(diào)查。在派出所期間，尼日利亞男子突然昏迷，最終搶救無效死亡。案件發(fā)生之后，一些外籍人員在派出所門口聚集，造成嚴(yán)重的交通堵塞。海外媒體在報(bào)道這一事件的時(shí)候，大多持客觀的態(tài)度，認(rèn)為隨著聚集在中國的外國人越來越多，涉外糾紛案件也會(huì)越來越多。但是，也有一些西方新聞媒體煽風(fēng)點(diǎn)火，認(rèn)為中國在處理這一事件方面存在司法不透明的問題。

　　改革開放的初期，由于在中國的外國人相對較少，因此，全國人大制定民法通則的時(shí)候，把公民與自然人等同起來，認(rèn)為公民等于自然人。現(xiàn)在看來，公民是取得一個(gè)國家國籍的人，公民不等于自然人。在一個(gè)國家既有中國公民，也有外國人，甚至還有無國籍人。為了解決中華人民共和國外國人入出境管理問題，我國全國人大常委會(huì)早在1985年11月22日就發(fā)布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，專門對外國人入出境和居留旅行作出明確的法律規(guī)定。國務(wù)院為了實(shí)施《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，頒布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了外國人入出境的行為規(guī)范。發(fā)生在廣州的這一涉外事件表明，我國現(xiàn)行的出入境管理制度還有進(jìn)一步完善的空間。

　　首先，行政主導(dǎo)的社會(huì)治安管理體制，是導(dǎo)致這一事件引起廣泛關(guān)注的重要原因。

　　眾所周知，我國是一個(gè)行政主導(dǎo)的社會(huì)治安管理體制國家，治安管理處罰法、外國人入境出境管理法以行政處罰的方式，處理在我國居留外國人的不法行為。這樣的社會(huì)治安管理體制由于缺乏司法審查監(jiān)督機(jī)制而飽受詬病。中國公安機(jī)關(guān)依照中國的法律規(guī)則處理治安糾紛，在有些情況下難以得到其他國家駐華使領(lǐng)館工作人員的理解。一些外國媒體認(rèn)為外國公民在中國實(shí)施違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)接受司法機(jī)關(guān)的審判，而不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)直接作出行政處罰。事實(shí)上，中國現(xiàn)行的行政法律體系，并非不能保證外國人的合法利益，但由于部分外國駐華使領(lǐng)館工作人員對中國法律體系缺乏足夠的了解，結(jié)果導(dǎo)致一旦發(fā)生治安管理處罰案件，往往通過外交途徑向中國政府施加壓力。

　　行政主導(dǎo)的立法體系是中國法律體系的基本特征。行政主導(dǎo)法律體系決定了治安管理處罰案件的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán)和解釋權(quán)都在行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在處理有關(guān)案件的時(shí)候，享有較大的自由裁量權(quán)。一些行政機(jī)關(guān)的工作人員為了減少涉外案件，往往對外國公民網(wǎng)開一面，這在一定程度上導(dǎo)致少數(shù)外國公民在中國境內(nèi)有恃無恐，隨意違反中國的法律，侵犯中國公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在中國的法律體系中引入司法審查機(jī)制，或者適當(dāng)限制或減少公安機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，不僅可以減少其他國家對中國法律體系公正性的疑慮，而且更主要的是，可以充分保護(hù)當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)利，讓他們通過法庭充分表達(dá)自己的意見，同時(shí)也讓他們所在國家的領(lǐng)事館工作人員通過正規(guī)的渠道最大限度地維護(hù)本國公民的利益。

　　行政司法審查是一個(gè)含義豐富的概念。近幾年來，一些學(xué)者主張?jiān)谥伟补芾硖幜P案件以及其他行政處罰案件中引入司法審查機(jī)制，最大限度地保護(hù)公民的合法利益。部分學(xué)者甚至建議在我國設(shè)立專門的治安法庭，在處理有關(guān)治安處罰案件的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)必須將當(dāng)事人提交治安法庭，由治安法庭依照法定程序公開審判。當(dāng)然，就這一案件而言，尼日利亞男子究竟死于何種原因，司法機(jī)關(guān)正在進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查。但不管怎樣，這一案件提醒我們，改變行政主導(dǎo)的立法體系，以司法審查的方式增加治安管理處罰的透明度，是我國今后立法改革的方向，也是我國社會(huì)管理體制建設(shè)的重中之重。

　　其次，在處理涉外糾紛的時(shí)候，缺乏有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的規(guī)則，讓公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)進(jìn)退失據(jù)。

　　過去人們常說“外交無小事”，強(qiáng)調(diào)在處理涉外糾紛的時(shí)候必須慎之又慎。一些基層公安機(jī)關(guān)在處理涉外糾紛案件時(shí)，往往采取大事化小、小事化了的做法，以批評教育的方式處理外國人違法乃至犯罪問題。外國人在廣州的派出所猝死事件，一方面說明當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)在處置有關(guān)外國人糾紛的時(shí)候，缺乏明確的法律細(xì)則，沒有及時(shí)通知其所在國家的領(lǐng)事館工作人員，也沒有告知其應(yīng)有的權(quán)利，結(jié)果導(dǎo)致發(fā)生意外事件之后，公安機(jī)關(guān)處于被動(dòng)狀態(tài)；另一方面也說明中國條塊分割的行政管理體制，在處理有關(guān)涉外糾紛案件時(shí)負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。可以設(shè)想，如果出入境管理部門及時(shí)將有關(guān)信息反饋到公安機(jī)關(guān)，或者中國的公安機(jī)關(guān)能夠及時(shí)與外國人所在的領(lǐng)事館取得聯(lián)系，那么，不僅可以在第一時(shí)間為外國人提供法律援助和外交幫助，而且可以減少各種突發(fā)事件發(fā)生之后釀成的不良后果。

　　我國現(xiàn)行的外國人入境出境管理法及其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定了外國人在中國的權(quán)利和義務(wù)，但是，對一旦發(fā)生法律糾紛如何進(jìn)行妥善的處理并沒有作出明確的法律規(guī)定。換句話說，公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)涉外案件的時(shí)候，何時(shí)通知外國駐華使領(lǐng)館工作人員，如何為外國人提供法律援助，現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)并沒有明確的程序規(guī)范，這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)案件的時(shí)候只能單獨(dú)查清有關(guān)事實(shí)，并且根據(jù)情況自主決定采取相應(yīng)的措施。

　　在涉外案件中增加有關(guān)領(lǐng)事通知義務(wù)和有關(guān)法律援助的條款，不僅可以及時(shí)處理各種疑難案件，而且可以極大提升中國的法治國家形象。現(xiàn)在一些地方公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)涉外案件的時(shí)候，簡單比照中國公民加以處理，從表面上來看落實(shí)了國民待遇原則，但由于沒有考慮到涉外案件的復(fù)雜性，以致發(fā)生突發(fā)事件之后，善后工作困難重重。

　　最后，在入出境管理方面，重視入境管理而忽視外國公民在中國境內(nèi)的行為管理，產(chǎn)生了許多民事糾紛和刑事案件。

　　2010年4月24日修改的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善了外國人入境的規(guī)則，但是，對外國人在中國居留和工作卻沒有作出更加明確的規(guī)定。當(dāng)前在廣州、北京、上海乃至浙江義烏等地出現(xiàn)了大規(guī)模的外國人聚集區(qū)，數(shù)以萬計(jì)的外國人在當(dāng)?shù)胤欠ň恿舨⑶覐氖赂鞣N各樣的工作。一些外國人非法居留、非法工作，不僅擾亂了中國的勞動(dòng)市場秩序，而且更重要的是，為產(chǎn)生各種各樣的法律糾紛埋下伏筆。

　　《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第十九條規(guī)定，未取得居留證件的外國人和來中國留學(xué)的外國人，未經(jīng)中國政府勞動(dòng)主管部門允許，不得在中國就業(yè)。然而客觀事實(shí)是，無論在遙遠(yuǎn)的北國哈爾濱，還是在南方廣州，大量的外國人在當(dāng)?shù)貜氖沦Q(mào)易活動(dòng)，一些城市甚至還出現(xiàn)了外國人商貿(mào)一條街。解決外國人在中國的就業(yè)問題，不能簡單地依靠中國的勞動(dòng)主管部門，因?yàn)樵谖覈�只有公安機(jī)關(guān)工作人員才有資格查驗(yàn)外國人的身份證件。只有盡快修改法律規(guī)則，讓公安機(jī)關(guān)工作人員既負(fù)責(zé)外國人的入出境管理，同時(shí)又負(fù)責(zé)在中國境內(nèi)居留和就業(yè)管理，才能從根本上解決非法拘留、非法就業(yè)存在的問題。

　　所以，應(yīng)當(dāng)盡快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門，既負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的居留問題，同時(shí)也負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的就業(yè)問題。防止一些外國公民在中國境內(nèi)利用行政監(jiān)管的漏洞，非法居留、非法工作。