中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題已經(jīng)存在多年。這個(gè)問(wèn)題既十分復(fù)雜，又表現(xiàn)出相當(dāng)突出的獨(dú)特性：一是中國(guó)的農(nóng)民工數(shù)量龐大，二是內(nèi)部出現(xiàn)分層，三是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移速度過(guò)快，四是城市化大大滯后于工業(yè)化，五是社會(huì)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。解決農(nóng)民工問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中的一個(gè)重要途徑，就是要采取切實(shí)有力的措施，幫助數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工最大限度地融入城市。也就是說(shuō)，必須將這一問(wèn)題納入城市發(fā)展與管理的視野來(lái)考察和研究，納入國(guó)家推進(jìn)城市化的全過(guò)程來(lái)部署和落實(shí)。

　　農(nóng)民工問(wèn)題對(duì)城市發(fā)展與管理提出的挑戰(zhàn)

　　改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)許多重大的制度變遷幾乎都與農(nóng)民工進(jìn)城有關(guān)系。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)農(nóng)民工總量為2.3億人，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人。城市人口的增長(zhǎng)和城市化率的提高，越來(lái)越體現(xiàn)在主要由農(nóng)民工進(jìn)城而形成的增長(zhǎng)。不研究農(nóng)民工與城市建設(shè)這個(gè)問(wèn)題，不下決心解決農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題，中國(guó)的城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化不可能實(shí)現(xiàn)。

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非農(nóng)化、城市化和市民化本應(yīng)是“三位一體”的整體。但在我國(guó)，目前三者是明顯脫節(jié)的。城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移沒(méi)能實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的職業(yè)轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)和地域轉(zhuǎn)移(城市化)的同步，以農(nóng)民工為主體的龐大人口在帶來(lái)城市進(jìn)步和繁榮的同時(shí)，也產(chǎn)生了較大的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)城市的發(fā)展與管理提出了新的挑戰(zhàn)。特別是從目前的趨勢(shì)看，新生代農(nóng)民工的思想觀念、知識(shí)背景、價(jià)值取向與父輩有較大的差異，他們對(duì)城鄉(xiāng)差距、一城兩制、身份歧視的不認(rèn)同感比較強(qiáng)烈，維權(quán)意識(shí)、維權(quán)能力都在逐步增強(qiáng)。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)民工與城市發(fā)展和管理關(guān)系的戰(zhàn)略研究，對(duì)現(xiàn)有城市發(fā)展戰(zhàn)略和管理制度進(jìn)行改革，加快農(nóng)民工的城市融合進(jìn)程，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧具有重大意義，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須采取的重要戰(zhàn)略選擇。

　　及時(shí)妥善地解決好農(nóng)民工問(wèn)題，還可以有效延緩我國(guó)城市人口老齡化速度，縮小我國(guó)城市化率與工業(yè)化的巨大差距。目前我國(guó)的城市化率是48%，工業(yè)化是70%，城市化率大大低于工業(yè)化。差距的形成，主要是由于農(nóng)民工盡管已經(jīng)工業(yè)化了，但沒(méi)有在城市長(zhǎng)期定居下來(lái)，往返于城鄉(xiāng)之間。據(jù)測(cè)算，我國(guó)目前1.5億外出農(nóng)民工中，16歲—30歲的占61.6%。下大力氣解決好這部分人的問(wèn)題，不僅可以保持社會(huì)的長(zhǎng)治久安，而且可以為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)贏得時(shí)間，繼續(xù)保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。

　　城市化進(jìn)程中解決農(nóng)民工問(wèn)題的路徑選擇

　　以往我國(guó)的城市化進(jìn)程主要是由農(nóng)民到農(nóng)民工，再由農(nóng)民工到市民。“兩步走”的歷史進(jìn)程，要求我們的城市發(fā)展與管理必須進(jìn)行體制創(chuàng)新。在具體的實(shí)踐中，如何處理好農(nóng)民工和其他市民的城市生活問(wèn)題，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要將農(nóng)民工的城市融入和現(xiàn)代城市管理的理論探索與實(shí)踐操作結(jié)合起來(lái)，并將其置于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化等“多位一體”的宏大系統(tǒng)之中，以發(fā)展的眼光進(jìn)行深入而系統(tǒng)的研究。

　　解決農(nóng)民工問(wèn)題既要統(tǒng)籌兼顧，更要量力而行。我國(guó)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大約15年，城市建設(shè)方面的“歷史欠賬”很多，現(xiàn)行的管理與服務(wù)對(duì)城市居民尚且很不到位，服務(wù)總體水平也不高，很多問(wèn)題還無(wú)暇顧及，一些基本的公共服務(wù)產(chǎn)品也嚴(yán)重不足。面對(duì)洶涌而至的“民工潮”，我們的城市發(fā)展與管理就顯得更是力不從心。因此，不能脫離中國(guó)的國(guó)情條件考慮城市化問(wèn)題、農(nóng)民工城市融入問(wèn)題，不僅要統(tǒng)籌考慮解決原有城市居民和從農(nóng)村進(jìn)城的新市民的問(wèn)題，加快城市建設(shè)步伐，進(jìn)一步提升城市管理與服務(wù)的水平，還要從大中小城市、從新老農(nóng)民工的角度，分類、分層逐步解決，從而構(gòu)建具有中國(guó)特色的城市建設(shè)、管理與服務(wù)的綜合體系。

　　中小城市特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)解決農(nóng)民工問(wèn)題具有關(guān)鍵作用。我國(guó)的大城市、一線城市與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距不大，落差大的主要是中小城市特別是小城鎮(zhèn)，僅靠大城市解決不了數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工定居、就業(yè)和生活等問(wèn)題。中小城市特別是小城鎮(zhèn)仍有巨大的發(fā)展空間，理應(yīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的重點(diǎn)。大力發(fā)展中小城市，放開(kāi)中小城市戶籍，向廣大農(nóng)民工敞開(kāi)大門(mén)。農(nóng)民工到城里打工，然后回到小城市居住和生活，既符合他們的進(jìn)城愿望，也符合他們的收入水平。目前農(nóng)民工還是更多地流向了大城市，只有加強(qiáng)政策引導(dǎo)和扶持，才能使農(nóng)民工更加合理有序地融入城市，避免印度、拉美等國(guó)家“城市貧民窟”現(xiàn)象的重演。

　　農(nóng)民工融入城市的制度安排

　　當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)組織很不發(fā)達(dá)，農(nóng)民工大量涌入城市之后，主要靠血緣、親緣、業(yè)緣形成生活圈和特定的生態(tài)群落。他們憑借老鄉(xiāng)、親戚、朋友等傳統(tǒng)資源維持內(nèi)部秩序，以特有的方式解決自身的問(wèn)題。這種狀態(tài)對(duì)現(xiàn)行的城市發(fā)展與管理帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，迫切需要通過(guò)制度變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)新的平衡。

　　一是要?jiǎng)?chuàng)新城市的管理服務(wù)體系。整合相關(guān)制度，改善管理和服務(wù)，避免農(nóng)民工的“半城市化”成為一種堅(jiān)固的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象。在理念上，要重視人性化管理、建立引導(dǎo)機(jī)制、加強(qiáng)自主運(yùn)作、強(qiáng)化社會(huì)共同利益。在方法上，不能把外來(lái)農(nóng)民工當(dāng)作對(duì)立面，搞制約式、防范式管理。在保障上，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、勞動(dòng)安全衛(wèi)生以及住房保障等權(quán)益。

　　二是要加強(qiáng)農(nóng)民工的分類分層管理服務(wù)。對(duì)于在城市有投資或有穩(wěn)定工作及收入，購(gòu)買(mǎi)了住房(或有穩(wěn)定的租房)，依法納稅，配偶和子女在城市工作上學(xué)，在城市工作生活超過(guò)一定年限(如5年)等，應(yīng)該有條件、分步驟地對(duì)其提供市民化待遇，提高其基本的生存條件，加速社會(huì)融合。對(duì)于不具備上述條件的農(nóng)民工，應(yīng)該按照分類指導(dǎo)的原則進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的合理配置。

　　三是要加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理。農(nóng)民工當(dāng)前面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不是在縮小而是在擴(kuò)大，特別是老一茬的農(nóng)民工，他們青春不再，不可能再靠體力、靠年輕掙錢(qián)，迫切需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。從總體上看，農(nóng)民工面臨的首先是就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，工作崗位經(jīng)常處于變動(dòng)之中；就業(yè)質(zhì)量也不高，大多從事臟苦累險(xiǎn)的工作。其次是工資風(fēng)險(xiǎn)，收入平均值總在最低工資標(biāo)準(zhǔn)左右徘徊，經(jīng)常加班加點(diǎn)有時(shí)卻拿不到加班工資，工資拖欠成為社會(huì)“頑疾”。再有就是工傷和職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工多是從事高溫、高空、高險(xiǎn)、有毒有害的工作，有的工種直接危害著他們的身體健康，工傷認(rèn)定、傷殘鑒定、工傷待遇等難以保障。

　　四是要注重發(fā)揮工會(huì)在組織、引導(dǎo)、管理、服務(wù)農(nóng)民工以及維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益方面應(yīng)該而且可以發(fā)揮的重要作用。工會(huì)為農(nóng)民工提供管理服務(wù)，既是職責(zé)所在，又有天然優(yōu)勢(shì)。工會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)健全，橫向到邊，縱向到底，就在農(nóng)民工身邊，與農(nóng)民工有天然聯(lián)系。在我國(guó)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)背景下，其地位和作用更加凸顯。目前我國(guó)基層工會(huì)組織184.5萬(wàn)個(gè)，工會(huì)會(huì)員2.39億人，其中農(nóng)民工會(huì)員8854.7萬(wàn)人，而且每年以800多萬(wàn)人的速度在增加。工會(huì)的基本職責(zé)就是代表和維護(hù)職工合法權(quán)益，包括勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益、民主政治權(quán)益、精神文化權(quán)益等農(nóng)民工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，可以為農(nóng)民工權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供組織保障。從宏觀層面看，工會(huì)是勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制的重要一方，并與同級(jí)政府建立了定期的聯(lián)席、聯(lián)系會(huì)議制度。從中觀層面看，各產(chǎn)業(yè)工會(huì)與行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)之間建立了聯(lián)席會(huì)議制度和定期溝通機(jī)制。從微觀層面看，工會(huì)可以就勞動(dòng)報(bào)酬、保險(xiǎn)福利等涉及職工切身利益的問(wèn)題與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂集體合同。當(dāng)然，農(nóng)民工融入城市不僅是一個(gè)身份問(wèn)題，更包含著心理和社會(huì)等多個(gè)方面的認(rèn)同。工會(huì)對(duì)農(nóng)民工融入城市的有效性在于，工會(huì)是職工之家，最易被農(nóng)民工接受和產(chǎn)生歸屬感，能幫助他們盡快認(rèn)同和融入城市。(張?zhí)礻?

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